黨的十九大報告提出：“必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上?！睂嶓w經(jīng)濟發(fā)展需要用地政策的呵護。近年來，上海市著力提升實體經(jīng)濟能級，國土資源部門不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策和管理機制，為實體經(jīng)濟保駕護航。
創(chuàng)新供地政策，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展
據(jù)上海市規(guī)劃和國土資源管理局負責人介紹，為保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，在供地政策上采取了三項創(chuàng)新。
首先，細化用地分類，實行差別化的供地方式和引導性的地價管理要求。一是明確新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地類型，適應研發(fā)設計、總部經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，聯(lián)手規(guī)劃部門對應原有的科研設計用地，增設研發(fā)總部用地分類，在產(chǎn)業(yè)用地管理框架下，參照同區(qū)域商辦標準控制開發(fā)強度和高度，根據(jù)新產(chǎn)業(yè)的空間需求，確定建筑功能形態(tài)，提供產(chǎn)業(yè)用地新供給。二是采取差別化供地方式，聚焦實體產(chǎn)業(yè)項目，把工業(yè)用地細分為產(chǎn)業(yè)項目類和標準廠房類，研發(fā)總部用地細分為產(chǎn)業(yè)項目類和通用類;對于有明確產(chǎn)業(yè)類型和準入要求的項目，經(jīng)產(chǎn)業(yè)部門認定和區(qū)政府集體決策，采取帶產(chǎn)業(yè)項目掛牌方式供應工業(yè)或研發(fā)總部用地;對于標準廠房類工業(yè)用地和通用類研發(fā)總部用地，采用公開招拍掛方式出讓。三是實行引導性的地價管理要求，研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項目類地價不低于工業(yè)基準地價的150%，體現(xiàn)研發(fā)總部用地的產(chǎn)業(yè)定位，控制用地成本。以張江自主創(chuàng)新示范區(qū)為代表，研發(fā)總部用地政策有力地保障了總部經(jīng)濟和生物醫(yī)藥研發(fā)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動了傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)向科技產(chǎn)業(yè)社區(qū)的轉型，大幅提升了土地節(jié)約集約利用水平。
其次，實行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應政策，提高土地周轉效率，降低用地成本。對上海工業(yè)企業(yè)生命周期規(guī)律的研究表明，企業(yè)實際存續(xù)周期一般不超過15年，且不同行業(yè)企業(yè)之間無顯著差異。為了提高土地周轉效率，保障更多的產(chǎn)業(yè)項目落地，上海從2014年開始對產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地全面實行20年彈性年期出讓，地價按年限修正調降。
用地到期怎么辦?為了穩(wěn)定企業(yè)投資預期，支持好的項目持續(xù)經(jīng)營，上海市完善了配套續(xù)期政策，明確20年彈性年期屆滿，產(chǎn)業(yè)項目仍符合發(fā)展導向的，可以協(xié)議方式續(xù)期，續(xù)期價格可以按原出讓價格或續(xù)期時基準地價確定。
經(jīng)測算，20年出讓地價+續(xù)期補繳30年地價，相比一次性的50年出讓地價，用地成本更低。
業(yè)內(nèi)專家認為，上海探索形成的“20年彈性年期+有條件續(xù)期”的產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地供應政策，既保障了一般產(chǎn)業(yè)項目的用地需求，提高了土地周轉效率，又穩(wěn)定了企業(yè)的投資預期，還降低了用地成本，滿足了不同產(chǎn)業(yè)企業(yè)的需求。
再其次，實行產(chǎn)業(yè)用地全要素全生命周期管理，提高用地績效。一是完善全要素管理，把產(chǎn)業(yè)項目的產(chǎn)業(yè)類型、準入要求、開竣工、投達產(chǎn)、投入產(chǎn)出、投資強度、環(huán)境保護、本地就業(yè)等經(jīng)濟社會環(huán)境全要素管理要求納入出讓合同約定;二是規(guī)范轉讓管理，從土地使用權轉讓、房屋轉讓、使用權人出資比例和股權結構三個層面，全面嚴格轉讓管理，防堵工業(yè)地產(chǎn)炒賣行為。三是建立項目用地績效評估制度，在項目達產(chǎn)階段、達產(chǎn)后每3～5年、用地期限到期前進行評估，綜合評定項目用地績效。四是完善土地使用權退出機制，允許受讓人主動退還土地使用權;對于未按時開竣工投產(chǎn)、不符合產(chǎn)業(yè)要求、造成嚴重環(huán)境污染等情形，出讓人可實施土地強制退出。
激活存量土地，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級
上海市積極創(chuàng)新存量盤活政策機制，促進產(chǎn)業(yè)結構和土地利用結構雙調整雙優(yōu)化。
首先是構建多方利益平衡的存量轉型開發(fā)機制。針對存量用地盤活渠道單一、政府收儲資金壓力大，權利人積極性不高等問題，堅持共建共享的城市更新理念，強調政府主導，堅持規(guī)劃引領，在落實公益性責任的前提下，可以由存量土地的原權利人按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導向自行轉型開發(fā)。
如此促進了三贏——對企業(yè)來講，可按照規(guī)劃實施存量土地二次開發(fā)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級;對社會來講，可增加公共設施和公共空間，提升區(qū)域城市功能和品質;對政府來講，不僅提高了節(jié)約集約用地水平，補繳的土地價款還可以用于完善區(qū)域基礎設施建設和環(huán)境改善。
其次是形成規(guī)范順暢的轉型路徑和操作流程。一是加強規(guī)劃引導，通過存量工業(yè)用地轉型規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃，對中心城區(qū)和郊區(qū)，規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊以內(nèi)和以外的不同區(qū)域，確定差異化的轉型發(fā)展要求，統(tǒng)籌確定轉型方向。
二是明確開發(fā)方式，在政府主導下，明確了區(qū)域整體轉型和有條件零星轉型兩種方式，允許原土地權利人以單一主體或聯(lián)合開發(fā)體形式，通過存量補地價方式，按新規(guī)劃條件自行開發(fā)。
三是落實公益責任，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先的要求，對整體轉型區(qū)域，按規(guī)劃控制和退讓公益性用地，先保障公益性設施建設，再進行經(jīng)營性開發(fā);對于零星盤活項目，原權利人無償提供不低于10%的土地或15%的物業(yè)，用于區(qū)域公共服務設施。
四是銜接國家政策，銜接了國土資源部的存量用地過渡期政策，明確政策適用范圍、共同監(jiān)管和定期評估機制等內(nèi)容，進一步豐富了存量土地盤活的政策路徑，助力產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機更新的相關要求。
五是細化操作流程，聚焦實際操作和具體問題，研究編輯《關于存量工業(yè)用地盤活常見問題和典型案例》，規(guī)范操作流程，有針對性地指導實務操作。兩年多來，已有桃浦工業(yè)區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)等一批老工業(yè)區(qū)和力波啤酒廠等零星工業(yè)用地實施了土地二次開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉型升級，存量盤活初顯成效，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的空間保障。
發(fā)揮集棸效應，扶持園區(qū)科創(chuàng)平臺發(fā)展
上海市充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚引領作用，有效保障中小企業(yè)發(fā)展空間的政策指引，支持園區(qū)平臺構建科創(chuàng)空間新載體。
借鑒國際知名科創(chuàng)中心建設發(fā)展規(guī)律，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點出發(fā)，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為科創(chuàng)空間建設的主力，政策資源聚焦支持園區(qū)平臺，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢和服務平臺作用。一是支持園區(qū)平臺取得產(chǎn)業(yè)用地，以“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌方式向園區(qū)平臺供應標準廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)總部用地，鼓勵園區(qū)平臺盤活利用存量土地，以科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，集中建設公共研發(fā)實驗室、眾創(chuàng)空間等新型服務平臺，為中小微型企業(yè)提供了優(yōu)質的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和成長空間。二是引導園區(qū)平臺優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用房供應，要求園區(qū)平臺在明確土地利用績效和退出機制等全生命周期管理要求的基礎上，把標準廠房和通用類研發(fā)用房提供給高新技術企業(yè)、“四新”企業(yè)、生產(chǎn)性服務企業(yè)，供應方式以長期租賃為主，允許轉讓不超過50%的部分，并鼓勵以先租后售方式轉讓，滿足不同發(fā)展階段創(chuàng)新企業(yè)的需求。
受益于園區(qū)平臺政策支持，臨港、寶山北郊未來等產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務能級全面提升。其中，臨港松江科技城借助園區(qū)平臺政策，打造了科技研發(fā)、智能制造等新產(chǎn)業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)園，吸引阿里巴巴創(chuàng)新中心入駐，創(chuàng)建為“上海市創(chuàng)業(yè)孵化示范基地”，在全市104個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊發(fā)展綜合評價中名列前茅。
新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)日益呈現(xiàn)融合發(fā)展的特征，研發(fā)、制造、服務等功能密不可分，土地混合利用既是大勢所趨，也是土地節(jié)約集約利用的內(nèi)在需要。
上海自貿(mào)區(qū)率先開展了綜合用地試點，按照“規(guī)劃彈性引導、土地剛性控制”原則，明確不同用途土地混合利用引導方向，允許工業(yè)倉儲與商業(yè)、辦公等功能混合，引導企業(yè)科技研發(fā)、總部管理、銷售服務等功能集聚，明確主導用途和可兼容的附屬功能和比例。政策實施以來，自貿(mào)區(qū)已出讓多幅綜合用地，并有多幅存量用地轉型為綜合用地，如外高橋保稅區(qū)D2-3地塊由純工業(yè)用地轉型為“工業(yè)+研發(fā)+商辦+展示”等功能復合的綜合用地。
另一條措施是提高科研服務設施配建比例。據(jù)了解，上海市把產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)、研發(fā)總部用地配建的科研服務設施比例提高到規(guī)劃總建筑面積的15%，增加產(chǎn)業(yè)配套功能。中國商飛客服公司負責人表示，公司利用該政策增加了人才公寓、研發(fā)和會務等配套設施，把單一的生產(chǎn)制造基地，提升為制造、研發(fā)、服務等多功能復合基地，滿足了高端人才對環(huán)境的多元化、個性化需求。
此外，上海市還積極拓展文化創(chuàng)意、養(yǎng)老、民辦教育等產(chǎn)業(yè)用地政策，服務城市治理和社會事業(yè)發(fā)展。在扶持養(yǎng)老、民辦教育、民辦醫(yī)院等服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵盤活存量土地興辦社會事業(yè)，優(yōu)先供應新增用地，實行差別化的土地供應政策，對營利性社會事業(yè)項目，由主管部門明確項目功能要求，按程序采用協(xié)議出讓方式供地;嚴格社會事業(yè)項目的功能運營監(jiān)管，在出讓合同和劃撥決定書中明確物業(yè)整體持有、用途管制、功能運營等要求，對養(yǎng)老項目明確套型面積、租賃對象和時限等要求。近年來，上海建成了申養(yǎng)·望年薈、法國德國學校、嘉會醫(yī)院等一批有代表性的社會事業(yè)項目。在支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵利用存量土地興辦文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，針對上海國有文化企業(yè)存量資產(chǎn)規(guī)模大的特點，探索以作價出資方式處置存量土地資產(chǎn)，降低了國有文化企業(yè)轉型的資金壓力。
實體經(jīng)濟發(fā)展非一日之功，土地政策的支持亦需久久為功。上海市規(guī)劃和國土資源管理局負責人表示，下一步，上海將以工業(yè)用地先租后讓為重點，進一步深化產(chǎn)業(yè)用地供應制度改革。在“20年彈性年期出讓+續(xù)期制度”的基礎上，建立以先租后讓為主的產(chǎn)業(yè)用地供應新方式，形成準入標準嚴、用地周期活、用地成本低、退出機制暢的產(chǎn)業(yè)用地供應新機制。同時，以鞏固提升實體經(jīng)濟能級為契機，進一步落實國家產(chǎn)業(yè)用地政策。
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